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AFRIKA/1037: Konfliktmineralien in der DR Kongo - Zertifikation alleine reicht nicht (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 3, Mai/Juni 2011

Zertifikation alleine reicht nicht
Regierungsführung behindert Lösungsansätze beim Umgang mit Konfliktmineralien in der DR Kongo

von Thierry Vircoulon


Noch dieses Jahr soll eine Gesetzgebung in Kraft treten, die von großen US-Unternehmen die Offenlegung der Herkunft der von ihnen verwendeten Mineralien aus der Krisenregion des Ostkongo verlangt. Aus diesem Grund schickte die "International Crisis Group" jetzt eine Gesandtschaft in die Nordkivu-Region, um die verschiedenen Strategien zur Bekämpfung von so genannten Konfliktmineralien und ihre Auswirkungen zu bewerten.


Seit vielen Jahren erweist es sich als nahezu unmöglich, eine Lösung für das Problem der illegalen Ausbeutung von Mineralien durch die Akteure des Konflikts im Osten der DR Kongo zu finden. Berichte zeigten, dass die Kriegsteilnehmer ihre Aktivitäten zum Teil aus dem Verkauf von Gold, Wolframit, Coltan und Kassiterit finanzieren; diese Mineralien werden von der Elektroindustrie sehr hoch geschätzt und haben einen Wert von ca. 60 Mio. US-Dollar pro Jahr. Die Verabschiedung des Dodd-Frank Acts durch den US-Kongress im Jahr 2010 hatte verstärkte internationale Initiativen zur Folge mit dem Ziel, den Handel mit den Konfliktmineralien transparenter zu machen. Das soll verhindern, dass dieser zur Finanzierung von Kriegstreibern in der Region beiträgt.

Diese neuen regulativen Initiativen haben lokal lebhafte Diskussionen hervorgerufen, Regierungen in der Region ins Zwielicht gestellt und Expertenmeinungen bestätigt. Aber in welchem Maß haben sie das Potenzial, die Dinge zu verändern? Die Strategien zur Bekämpfung der illegalen Ausbeutung und dem Handel mit den Konfliktmineralien beinhalten hauptsächlich zwei Herangehensweisen. Die erste hat die Wiederherstellung der gesetzmäßigen Kontrolle über die Minen zum Ziel. Die zweite, eher langfristige, zielt auf die Regulierung des Handels ab. Damit soll verhindert werden, dass Konfliktmineralien überhaupt erst auf den internationalen Markt gelangen. Die Ansätze ergänzen sich gegenseitig, machen allerdings auch durch ihre Einschränkungen deutlich, dass sie nur wirksam werden können, wenn sie von umfassenden Reformen in der Regierung begleitet werden.


Probleme mit der Überwachung

Einer der ersten Versuche, den Handel mit Mineralien zu überwachen, kam von Seiten der UN und zielte auf die Händler und Unternehmen ab, die geschäftliche Beziehungen zu den bewaffneten Milizen unterhielten. Seit 2003 hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen eine Reihe von Resolutionen gegen die illegale Ausbeutung der natürlichen Rohstoffe in der DR Kongo verabschiedet. Sie verbieten den Verkauf von Waffen an die Rebellengruppen und ahnden Verstöße mit Sanktionen wie dem Einfrieren von Vermögenswerten und Einreisestopps. Eine Gruppe von Experten unterstützt das Sanktionskomitee durch die Dokumentation gesetzwidriger Verbindungen zwischen bewaffneten Milizen, Händlern und ausländischen Unternehmen. Auf Grundlage dieser Dokumentation forderte die Resolution 1856 von 2008 alle Staaten auf, die notwendigen Schritte einzuleiten, um den illegalen Handel mit Mineralien in der DR Kongo zu beenden.

Diese Maßnahmen erwiesen sich insgesamt allerdings als nicht sehr effektiv. Gründe dafür waren zum einen die zögerliche Anwendung der Sanktionen. Über einen Zeitraum von fünf Jahren wurden nur 31 Personen und fünf Unternehmen mit Sanktionen belegt. Zudem ließen die Staaten es an politischem Willen fehlen, so dass sich die Sanktionen als leere Drohungen erwiesen. Darüber hinaus änderten die betroffenen Unternehmen schnell Name und Adresse.

In einer zweiten Phase wurde die Sondereinheit der Vereinten Nationen für den Kongo (Monusco) einbezogen. Diese sollte die kongolesischen Behörden bei militärischen Operationen der Armed Forces of the Democratic Republic of Congo (FARDC) unterstützen. Die Rebellen sollten vertrieben und die Kontrolle der Regierung über die Minen wiederhergestellt werden. Trotz mehrerer Operationen behielten die Rebellen aber die Kontrolle über die kleineren Produktionsstätten. Die FARDC dagegen beherrschen nur die größeren Minen in den Gebieten von Walikale (Nord-Kivu) und Kalehe (Süd-Kivu) und beuten sie nun für den eigenen Profit aus.

Den jüngsten Versuch, dieses Verhalten einzudämmen, initiierte Präsident Joseph Kabila am 10. März 2011. Er stoppte die Produktion und den Handel mit Mineralien in beiden Regionen. Die Minengebiete sollten entmilitarisiert und die Machtstellung der Regierung über den Osten des Landes demonstriert werden. Diese Maßnahmen verhinderten aber weder den illegalen Handel mit den Mineralien noch die Verstrickungen des Militärs in diese. In stillschweigender Akzeptanz des Fehlschlags wurde das Verbot am 10. März 2011 wieder aufgehoben. Letztendlich führte keine dieser Maßnahmen dazu, die rechtswidrigen Beziehungen zwischen bewaffneten Milizen und Händlern zu unterbinden. Sie förderten im Gegenteil vielmehr eine Über-Militarisierung in den Minengebieten und verschoben den Fokus des Problems, ohne tatsächlich echte Lösungen aufzuzeigen. Dass auch die halbherzigen Versuche der Vereinten Nationen scheiterten, liegt vor allem an der mangelnden Kooperationsbereitschaft der Länder: Sie geben den wirtschaftlichen Hauptakteuren eine Handelsbasis. Ferner fehlt ein legales und bindendes Regelwerk für die importierenden Unternehmen. Korruption und Vetternwirtschaft erschweren zusätzlich die Versuche, die Regierungskontrolle über die Gebiete wiederherzustellen.


Herkunftsnachweis soll illegalen Handel erschweren

Da das Wiederherstellen der legalen Produktion in den Gebieten des östlichen Kongo fehlgeschlagen ist, wollen nun einige internationale Akteure den Fluss der Konfliktmineralien auf den Rohstoffmarkt verhindern. Minen, die von bewaffneten Gruppen kontrolliert werden, sollen identifiziert werden; Zertifikate sollen den Weg der Mineralien von der Förderung bis zum Handel dokumentieren und Importeure angehalten werden, nur zertifizierte Mineralien zu kaufen. Eine Standortkarte der Minen im östlichen Kongo, vom IPIS (International Peace Information Service) vor einigen Jahren erstellt, dient als Grundlage für Rückverfolgbarkeits- und Zertifikationsinitiativen.

Gestartet wurden solche Initiativen bereits von mehreren Institutionen, wie zum Beispiel vom International Tin Research Institute (ITRI), der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) (siehe afrika süd 4/201 0) und den Vereinten Nationen. Diese richteten unter anderem vier Handelszentren in der Kivu-Region ein. Ob und wie effektiv diese Initiativen durchgesetzt werden, hängt allerdings von den jeweiligen kongolesischen Behörden ab.

Die Initiative des ITRI wurde 2009 nach dem Vorwurf gestartet, einige seiner Mitglieder hätten indirekt Mineralien aus den von Rebellen kontrollierten Minen gekauft. Die Initiative will die Rückverfolgbarkeit innerhalb der gesamten Wertschöpfungskette verbessern. Zwei Pilotprojekte sind in den Kivu-Provinzen angelaufen (Bisie und Nyabibwe). Dort wird die Ware gewogen, abgepackt und etikettiert und an weiteren Kontrollpunkten registriert. Unabhängige Prüfungen sollen sicherstellen, dass die gesammelten Informationen mit den in der Datenbank gespeicherten übereinstimmen.

Die BGR hat ein noch umfassenderes System entworfen. Ihre "Certified Trading Chain" berücksichtigt auch ethische Transparenz und ökologische und soziale Kriterien. Über die Maßnahmen des ITRI-Projekts hinaus wird zusätzlich ein "geochemikalischer Fußabdruck" erstellt. Mit chemischen Analysen kann die genaue Herkunft eines Minerals festgestellt werden. Zusätzlich zu diesen beiden Initiativen errichteten die Vereinten Nationen auf Empfehlung des Sicherheitsrats Handelszentren. Diese Zentren dienen dem Zweck, die Produktion zu zentralisieren und somit die Kontrolle und Zertifikation durch die kongolesischen Behörden zu vereinfachen. Monusco trainiert Polizeibeamte, die die Sicherheit in den Handelszentren gewährleisten sollen.


Die Sorgfaltspflicht und die Kontrolle durch den Markt

Lange Zeit war das Prinzip der Sorgfaltspflicht, das von der OECD festgelegt wurde, nicht legal bindend - bis die USA am 21. Juli 2010 den Dodd-Frank Act verabschiedeten. Vorher wurden Unternehmen lediglich dazu ermutigt, Maßnahmen einzuführen, welche die Kontrolle und Rückverfolgbarkeit der Waren gewährleisten. Sie sollten öffentlich gemacht und einer externen Kontrolle unterzogen werden. Das System war unverbindlich und somit wirkungslos. OECD Watch wies 2010 nach, dass die Maßnahmen nicht ausreichend seien, um im illegalen Rohstoffhandel aufzuräumen. Neben der Unverbindlichkeit fehlte auch politischer Wille.

Mit dem Dodd-Frank Act hat der US-Kongress die vorher etwas schwammige Sorgfaltspflicht nun zum bindenden Gesetz erklärt. Abschnitt 1502 des Gesetzes verlangt von der "American Securities and Exchange Commission" ein Regelwerk, das Unternehmen verpflichtet, den Ursprung ihrer Mineralien offenzulegen. Diese Vorschrift liefert jetzt die Grundlage für eine dreistufige Kontrollprozedur für an der Wallstreet dotierte Firmen. In der ersten Stufe müssen diese angeben, ob sie Wolframit, Koltan, Kassiterit oder Gold verwenden. Ist dies der Fall, so müssen sie eine Untersuchung einleiten, in der sie "angemessene" Mittel mobilisieren, um den Herkunftsort der Rohstoffe zu bestimmen. Diese Untersuchung wird im jährlichen Report der Unternehmen veröffentlicht. Kommen sie zu dem Ergebnis, dass die verwendeten Mineralien nicht aus der DR Kongo oder einem benachbarten Land stammen, so erhalten ihre Produkte das Label "DRC conflict free".

Ist einem Unternehmen der Nachweis jedoch nicht möglich oder stellt sich heraus, dass die verwendeten Rohstoffe tatsächlich aus dem Kongo stammen, so muss der exakte Herkunftsort der Mineralien nachgewiesen werden. Diese Maßnahme soll sicherstellen, dass sie nicht aus einer der von Milizen kontrollierten Minen stammen. Zu diesem Zeitpunkt wird von den Unternehmen ein umfassender Bericht verlangt, der auch die Beurteilung eines externen Revisors beinhalten muss. Durch die Vorgabe, die Informationen öffentlich zu machen, gibt das US-amerikanische Recht dem Verbraucher so die Macht, die Unternehmen zu bestrafen, die sich unethischer Verhaltensweisen schuldig gemacht haben.

Der Dodd-Frank Act steht in diesem Sinne für einen großen qualitativen Schritt nach vorne. Er ermutigt auch die Europäische Union, ein anderer großer Importeur von kongolesischen Mineralien, seinem Beispiel zu folgen. Im Moment wird dort an Verordnungen gearbeitet, die denen des Dodd-Frank Acts ähneln.


Das Problem: die Regierung

Die Kontroll- und Regulierungsansätze ergänzen sich gegenseitig, stehen aber ernstzunehmenden Problemen gegenüber, wenn es um deren Durchführbarkeit, Zuverlässigkeit und Sicherheit geht. Probleme, die in engem Zusammenhang mit der Staatsführung nicht nur im östlichen Kongo stehen.

Die Durchführung der Initiativen ist abhängig vom jeweiligen Erzeugerland. Hersteller und die International Conference of the Great Lake Region (ICGLR) erhalten durchaus technische Hilfestellungen von ihren ausländischen Partnern, vor allem von Deutschland. Diese reichen allerdings nicht angesichts des notorischen Mangels an administrativer Kapazität. Die Länder der großen Seen sehen sich überfordert und haben Washington gemeinsam um eine Fristverlängerung gebeten. Sogar der in der Region am besten organisierte Staat, Ruanda, hat sich mehr Zeit ausgebeten, genauso wie die DR Kongo. Dort stellt man sich die Frage, wie man es schaffen soll, ein von Gewalt beherrschtes Minengebiet von der Größe Großbritanniens zu verwalten. Dieser eklatante Mangel an Kompetenz bedeutet, dass die Funktionsfähigkeit der Zollbehörden nicht gewährleistet werden kann und so das Problem des Mineralienschmuggels weiterhin besteht. Dies ist besonders akut im Fall von Gold (90 Prozent des Golds wird geschmuggelt, bei Kassiterit sind es um die 35 Prozent).

Neben der mangelnden Kompetenz der nationalen Administration hängen die Zertifikations- und Rückverfolgungsinitiativen auch von der Integrität der Verwaltungsapparate und den Politikern ab. Korruption ist allerdings im Rohstoffsektor ein weit verbreitetes Problem, womit Kontrollen immer wieder unterlaufen werden. Das lässt schwerwiegende und dauerhafte Zweifel darüber aufkommen, wie verlässlich die nationalen Zertifikationssysteme tatsächlich sind. Der Goldhandel zwischen Uganda und der DR Kongo ist in diversen Berichten der UNO und von verschiedenen Nichtregierungsorganisationen genauso gut dokumentiert wie der Coltan- und Kassiterithandel zwischen Ruanda und dem Kongo. Dennoch behauptete Uganda erst kürzlich, kein Gold mehr aus dem Kongo zu beziehen, und Ruanda gab als Herkunftsort für den größten Teil seiner Kassiterit-Exporte das eigene Land an.

Dies sowie die Tatsache, dass einfach gefälschte Zertifikate ausgestellt werden, könnten dazu führen, dass sogar die Händler, die im besten Glauben handeln, immer Gefahr laufen werden, "zertifizierte Blutmineralien" zu kaufen.

Die Militarisierung der Produktionsstätten hat sich während der letzten beiden Jahre durch militärische Operationen gegen die bewaffneten Gruppen sowie die Einbindung der Milizen ins staatliche Militär weiter fortgesetzt. Die Konsequenzen dieses Prozesses sind eine steigende Gewalttätigkeit gegen Zivilisten und das Entstehen von mafia-ähnlichen Verhaltensweisen der Minenbetreiber. Die Frage, die man sich in diesem Zusammenhang stellen muss, ist: Inwieweit ist die fortschreitende Militarisierung der Minengebiete, die sich im Zuge einer neuen Integrationswelle von bewaffneten Gruppen sogar noch weiter verstärken wird, kompatibel mit dem Prozess der Schaffung von administrativer, sozialer und ökologischer Zertifizierung? Das Übertragen der Kontrolle über die Minengebiete von den bewaffneten Milizen auf die FARDC bedeutet nicht, dass es in Zukunft eine drastische Abnahme der gegen die Bevölkerung gerichteten Gewalt und Ausbeutung geben wird, da die Armee selbst immer noch eine der Hauptquellen für Gewalttätigkeit darstellt. Die militärische Kontrolle über die Minengebiete und einen guten Teil der Handelsrouten stellt die Basis für die Militarisierung der lokalen Wirtschaft dar; die Agenda, bewaffnete Milizen in die Armee zu integrieren und gleichzeitig Minengebiete zu demilitarisieren, ist augenscheinlich widersprüchlich.

Diese Problematiken machen deutlich, vor welcher Herausforderung die Regierungen der Nationen in der Region der Großen Seen im Allgemeinen und den östlichen Regionen der DR Kongo im Speziellen stehen. Eine undisziplinierte und nicht bezahlte Armee, die Militarisierung der Wirtschaft im östlichen Kongo, die Größe der informellen wirtschaftlichen Strukturen und das Ausmaß der Korruption in den Netzwerken der Eliten bedeuten, dass eine tief greifende Reform des Militärs im Speziellen und der Administration im Allgemeinen nötig ist. Auch die jüngsten Lösungsvorschläge für den Umgang mit dem Problem der Konfliktmineralien können diese heiklen Angelegenheiten nur für eine gewisse Weile umgehen.

Angesichts des globalen Wettlaufs um Rohstoffe braucht das Thema der Konfliktmineralien politische und nicht technische Lösungen. Keine technische Lösung wird verhindern können, dass der Handel mit Mineralien Konflikte vorantreibt und begünstigt. Nur eine Staatsführung, die auf den Regeln der Verfassung und des Gesetztes beruht, kann die Durchführung der vorgeschlagenen technischen Lösungen möglich machen.


Der Autor ist Projekt-Direktor der International Crisis Group für Zentralafrika. Sein Beitrag "Behind the Problem of Conflict Minerals in DR Congo: Governance", ICG, 19. April 2011, wurde von Anna-Lena Schmidt ins Deutsche übertragen.


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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 3, Mai/Juni 2011, S. 24 - 26
Herausgeber: informationsstelle südliches afrika e.V. (issa)
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veröffentlicht im Schattenblick zum 8. September 2011