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AFRIKA/1200: Die erste Monate der Präsidentschaft in Malawi (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 1, Januar/Februar 2013

Zwischen Fragmentierung im Innern und Druck von außen
Die erste Monate der Präsidentschaft in Malawi

von Dr. Martin Ott



Am 7. April 2012 wurde Joyce Banda als vierter Präsident Malawis vereidigt. Der Vorgänger Bingu wa Mutharika war zwei Tage vorher an einem Herzinfarkt verstorben. Joyce Banda war im Mai 2009 zusammen mit ihm als seine Vizepräsidentin gewählt worden. Aber bald verlor sie die Gunst des Präsidenten, der seinen Bruder Peter Mutharika als Nachfolger in Stellung bringen wollte. Wegen ihres Widerstands wurde sie von der regierenden Partei DDP ausgeschlossen, ihrer Privilegien beraubt, an der Durchführung ihrer Amtspflichten gehindert und immer mehr ins politische Abseits gedrängt. Dass sie trotzdem die verfassungskonforme Nachfolge Bingu wa Mutharikas antreten konnte, kann als Erfolg rechtsstaatlicher Prinzipien in Malawi gewertet werden. Joyce Banda ist nach Ellen Johnson Sirleaf in Liberia (seit 2006) die zweite Präsidentin in Afrika.

Im Folgenden werden die ersten zehn Monate der Amtszeit Joyce Bandas einer ersten Analyse unterzogen. Da Mutharikas zweite Amtszeit (2009-2012) nur mit schlechter Regierungsführung, autokratischem Führungsstil und Versagen in der Wirtschaftspolitik beschrieben werden kann, war die Behebung bzw. die Korrektur der wichtigsten Fehler der Mutharika-Hinterlassenschaft erste Priorität für die neue Präsidentin. Im Einzelnen waren das:

  • Aufhebung eines Gesetzes, das der Exekutive die Befugnis gab, Publikationen, die als "Bedrohung der Öffentlichkeit" empfunden werden, zu verbieten.
  • Aufhebung eines Gesetzes, das die Vollmacht der Gerichte, einstweilige Verfügungen (injunctions) zu erlassen, eingeschränkt hatte.
  • Suspendierung und Revision eines Gesetzes, das Homosexualität als kriminelle Handlung unter hohe Strafen stellte.
  • Der alte Polizeichef wurde abgesetzt, ein neuer ernannt. Lot Dzonzi versprach in einer Rede am Chancellor College, die akademische Freiheit zu respektieren (die Niederschlagung der Proteste von Lehrenden und Studierenden gegen Mutharikas autoritären Stil durch die Polizei war ein wesentlicher Auslöser der Ausschreitungen im Jahre 2011).
  • Neuberufung der Wahlkommission - unter Konsultation aller Parteien, auch der Opposition, eine sowohl bei Muluzi als auch bei Mutharika unerhörte Praxis.
  • Aufhebung der strengen Reglementierung der Zivilgesellschaft - neuer NGO Board, neues Board der National Initiative for Civic Education (NICE) - und Gewährung freier und demokratischer Meinungsäußerung (zivilgesellschaftliche Gruppen und Aktivisten waren unter Mutharika eingeschüchtert, bedroht und auch ermordet worden).
  • Ankündigung des Endes der Vetternwirtschaft bei der Vergabe öffentlicher Ämter.
  • Verabschiedung der "Malawi Growth and Development Strategy II, 2011 - 2016", die als ein wichtiges Dokument dient, um die Beziehungen mit dem IWF und dessen finanzieller Unterstützung zu normalisieren (deren Leistungen waren zuletzt unter Mutharika eingefroren worden).
  • Berufung des früheren Finanzministers Goodall Gondwe in ihr Kabinett als Minister für Wirtschaftsplanung; Gondwe galt als eigentlicher Architekt der makroökonomischen Erfolge unter Mutharika.
  • Generell eine Entspannung und Normalisierung der Beziehungen zu den Geberländern wie Großbritannien, der EU, den USA, aber auch dem IMF und der Weltbank.

Bingu wa Mutharika wurde in seiner ersten Amtszeit (2004-2009) wegen seiner wirtschaftlichen Erfolge hochgelobt. Wie kann man sich seinen "Fall" in der zweiten Amtszeit erklären? Warum diese offensichtliche Transformation vom "golden boy" zum "bad guy"? Auch Kamuzu Banda (1994 - 1994) und Bakili Muluzi (1994 - 2004) hatten ja als vielversprechende Führer begonnen und sind als Autokraten geendet.

Der Hauptgrund besteht meines Erachtens darin, dass die systemischen und strukturellen Probleme Malawis die eigentlichen politischen Herausforderungen sind und dass nach einer ersten Phase der hohen Erwartungen und der Vorschusslorbeeren das politische System seinen Preis fordert. Individuelle Persönlichkeiten könnten diesen Prozess nur zeitweise lindern oder verschlimmern. Deshalb sollte unser Blick diesen systemischen und strukturellen Problemen Malawis gelten, mit denen Joyce Banda konfrontiert ist. Diese sind meines Erachtens:

  1. die Stabilisierung der politischen Macht und die Professionalisierung von politischer Führung und öffentlicher Verwaltung,
  2. die Herausforderung, Lösungen für die Wirtschaft des Landes zu entwickeln; und
  3. die Steuerung der Außenpolitik Malawis angesichts des Drucks aus den USA, aus China und von anderen ausländischen Mächten.

Bei all diesen Herausforderungen ist Joyce Banda dem Dilemma ausgesetzt, dass sich Malawi zwischen den Anforderungen eines modernen Staates und den Zwängen einer klientelistischen Gesellschaft behaupten muss.


Herausforderung 1: Management von Macht und öffentlicher Verwaltung

Politologen bezeichnen Malawis politische Kultur als "Neopatrimonialismus und Institutionalismus" (Blessings Chisinga) und als "Demokratie von Chamäleons (Harri Englund). Diana Cammack beobachtet "die Prävalenz von Patronage, des Klientelismus, des Opportunismus und der Korruption, Zentralisisierung und autoritäre Tendenzen der Exekutive". Neopatrimonale Systeme im allgemeinen kennzeichnet eine Unschärfe zwischen dem formellen und dem informellen Sektor, zwischen öffentlichem und halböffentlichem Leben, von Regierung und Interessengruppen. Loyalitäten und Verhaltensmuster von Bürgern und Politikern können schnell wechseln. Die Versuche Bingu wa Mutharikas, seinen Bruder Peter als Nachfolger zu installieren, sind ein anderes Beispiel, wie das eigentliche Motiv ("Machterhalt für und in der gleichen Familie") durch quasi-legalistische Überlegungen ("konstruktive Resignation") getarnt wird. Man darf ohne Scheu behaupten: Generell ist unter malawischen Politikern die Gier nach Macht und Geld eine stärkere Antriebskraft als demokratische Grundsätze. Das Umschalten zwischen formellem und informellem Diskurs, zwischen dem Agieren auf der Vorder- und auf der Hinterbühne, macht es für Außenstehende schwierig, politische Manöver zu analysieren, zu kontrollieren oder gar zu kritisieren.

Eine Blick auf die Parteimitgliedschaften der Mitglieder von Joyce Bandas Kabinett zeigt, wie zerbrechlich und flexibel Loyalitäten sind. Offiziell stellt ihr Kabinett eine "Regierung der nationalen Einheit" dar. In ihr gibt es nicht nur eine große Anzahl von Ministern, die bereits dem Kabinett Bingu wa Mutharika angehörten. Fast jeder Minister blickt auf eine Geschichte von mehreren Parteienmitgliedschaften seit der Einführung des Vielparteiensystems im Jahre 1994 zurück, im Durchschnitt 2 bis 3 Mitgliedschaften, wobei die Zugehörigkeit zur alten Einheitspartei MCP nicht mitgezählt ist. Uladi Mussa, der Innenminister, hält mit vier Mitgliedschaften (UDF, DPP, MPP, PP) den Rekord.

Joyce Bandas Herausforderung ist es, mit einem in sich diversen Konglomerat aus Ministern, Abgeordneten, Beamten, Parteimitgliedern der Peoples Party (PP) und anderen das politische System zu stabilisieren und funktionstüchtig zu halten bzw. zu optimieren. Der Rest ihrer Amtszeit bis Mai 2014 ist Wahlkampf. Das gemeinsame Ziel der ihr jetzt loyal Ergebenen ist es, zunächst einmal an der Macht zu bleiben. Ihre Energie wird in der Schaffung von Netzwerken absorbiert, im Kampf gegen Rivalen ermüdet und in der Sorge bezüglich "wahrer" Unterstützer verunsichert werden. Sie wird angesichts der hohen Erwartungen an eine Verbesserung der wirtschaftlichen Lage bald mit immer mehr enttäuschten Malawiern zu tun haben. Bei ihrer Arbeit steht sie zusätzlich vor dem Problem, dass weiterhin gut ausgebildete Malawier das Land verlassen. Der unaufhaltsame "brain drain" raubt dem Land unverändert qualifiziertes Personal für Ministerien und halbstaatliche Organisationen.


Herausforderung 2: Die Wirtschaft

In einem Land, wo 80 bis 85 Prozent der Arbeitskräfte im informellen Sektor der Subsistenzlandwirtschaft arbeiten, sind Zugang zu Saatgut, Verfügbarkeit von Dünger und ausreichende (aber nicht zu starke) Niederschläge Kernfaktoren für eine erfolgreiche Wirtschaftspolitik. Wirtschaftliche Erfolge der malawischen Präsidenten von Kamuzu Banda über Muluzi zu Mutharika hingen immer davon ab, ob sie in der Lage waren, Saatgut und Dünger zur Verfügung zu stellen. An diesem Maßstab wird auch Joyce Banda von der Bevölkerung gemessen werden.

Die Abwertung des Kwacha - wie vom IWF gefordert - hat die Bevölkerung und die Wirtschaft Malawis hart getroffen. Der Wechselwert des Kwacha zum Dollar ist von 1 US-Dollar = 164 MK am 1. April 2012 auf 1 US-Dollar = 320 MK am 27. November 2012 gefallen. Das ist eine Abwertung von fast 100 Prozent. Stromrechnungen allein sind um 63,52 Prozent gestiegen, die Inflationsrate lag im Dezember 2012 bei 29 Prozent. Das Leben ist teuer, sehr teuer geworden. Für Malawier, die mit diesen Schwierigkeiten zu kämpfen haben, sind im Januar 2013 die Flitterwochen für die neue Präsidentin endgültig vorbei. Die Menschen wollen eine Verbesserung ihres Lebens sehen, sie werden immer ungeduldiger und gehen auf die Straße.

Die Landwirtschaft erwirtschaftet ein Drittel des BIP und mehr als 80 Prozent der Exporteinnahmen (Tee, Kaffee, Baumwolle, Tabak). Aber die globale Nachfrage nach Tabak ist zurückgegangen und die Preise sind gesunken. Erst kürzlich begannen andere Einnahmen, wie der Uranabbau in Karonga, die Exporterlöse zu erhöhen. Im Jahr 2011 hat Malawi an die Firma Sure-Stream Lizenzen für die Gasförderung in Malawisee vergeben. Wasserknappheit und Stromausfälle, unzuverlässige Straßen- und Schienennetze, ein schwaches regulatorisches Umfeld (was Kriminalität und Korruption betrifft) und der Mangel an Devisen und an Kraftstoff behindern und gefährden Produktion und Investitionen. Die Website der International Finance Corporation stuft im "Ease of doing business" Malawi auf Platz 157 ein; das ist ein Rückgang um 6 Plätze im Vergleich zum Jahr 2012. Für die unmittelbare Zukunft wird Joyce Banda gezwungen sein, sich auf den Wahlkampf zu konzentrieren. So ist es realistisch vorherzusagen, dass sie mittel- oder langfristige wirtschaftliche Erfolge bis zu den Wahlen im Jahr 2014 nicht erreichen wird.


Herausforderung 3: Das Management der internationalen Beziehungen

Während des Kalten Krieges war Malawi dem Westen ein verlässlicher Partner und wurde entsprechend unterstützt und belohnt. Unter Muluzi kamen neue Partnerschaften mit afrikanischen und arabischen Nationen hinzu. Mutharikas Wende von Taiwan zu Festland-China im Jahr 2008 war deutlichster Ausdruck neuer geopolitischer Entwicklungen; für Malawi war es eine bewusste Neuausrichtung seiner Außenpolitik nach wirtschaftlichen Kriterien. Aber ausländische Nationen haben ihre eigenen Interessen. China vertieft und verbreitert seine Präsenz im Land, auch unter Banda, die am 23. April 2012 den Sondergesandten des chinesischen Präsidenten traf. Unter dem Dach des Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) waren mehrere wirtschaftliche und kulturelle Abkommen unterzeichnet worden. Nach der Chitipa-Karonga Straße, dem Parlamentsgebäude und dem Konferenzzentrum in Lilongwe soll nun das neue Stadion in Lilongwe als nächstes Großprojekt verwirklicht werden. Leider gibt es keine offiziellen Zahlen über die Höhe der Investitionen, der Schenkungen oder der Darlehen, die die Chinesen in Malawi tätigen.

Nach seiner Suspendierung im Jahr 2011 haben die USA 350,7 Mio. US-Dollar unter dem Dach des Millennium Challenge Account für Malawi wieder freigegeben. Ziel ist es vor allem, durch Elektrifizierung die Wirtschaft und durch Investitionen die Produktivität der Landwirtschaft zu erhöhen. Joyce Banda wurde von Hillary Clinton in Lilongwe besucht und hatte ein Foto-Shooting mit den Obamas: Alles ein Zeichen dafür, wie die Amerikaner Malawi in ihre geopolitische Strategie für Afrika einbinden wollen.

Es gibt hier einen echten Wettbewerb zwischen China und den USA. Joyce Banda muss zwischen Scylla und Charybdis dieser Supermächte manövrieren und die Interessen des Landes - in den engen Grenzen ihrer Souveränität - definieren. Ihre afrikanische Außenpolitik richtet sie nach den Vorstellungen der westlichen Supermächte aus. Den AU-Gipfel (für den das große Konferenzzentrum in Lilongwe von den Chinesen gebaut wurde) hat sie nach Äthiopien verlegen lassen, um nicht als Konsequenz für die Gastfreundschaft des mutmaßlichen Kriegsverbrechers und sudanesischen Präsidenten Omar Hassan al-Bashir bitter bezahlen zu müssen.

Eine weitere Herausforderung stellen die Grenzstreitigkeiten mit Tansania dar - ausgelöst durch Gasvorkommen vor der Küste Tansanias und Mosambiks in Malawisee. Tansania und Malawi haben eine friedliche Lösung dieses Konflikts zugesagt und internationale Mediatoren und afrikanische Regionalorganisationen eingeschaltet. Im Vergleich zu vor 20 Jahren ist Malawi auf der internationalen Bühne sichtbarer und wichtiger. Dies erfordert mehr diplomatische Kraft und Energie. Außerdem erhöht es die Notwendigkeit, die verschiedenen Interessen und den Druck, dem Malawi ausgesetzt ist, zu managen. Angesichts der schwachen personellen Ressourcen in der Regierung Banda bleibt es eine Sorge, ob Malawi seine eigenen Interessen in einem globalisierten Umfeld gegenüber internationalen Gesetzen, Handelsabkommen und dem politischen und wirtschaftlichen Druck anderer Länder wirklich durchsetzen kann.

Trotz dieser Vorbehalte hat Joyce Banda im Bereich der internationalen Politik die besten Chancen, erfolgreich zu sein. Die strukturellen Herausforderungen in Malawis Wirtschaft und neopatrimonialem System wird auch sie nicht lösen können. Man muss weiter beobachten, wie die politische Dynamik sich bis zur Wahl im Mai 2014 entfalten wird. Bisher ist nur ein ernsthafter Gegenkandidat in Sicht: Atupele Muluzi, der 34-jährige Sohn des früheren Präsidenten Bakili Muluzi. Er wurde am 30. Oktober 2012 zum Präsidenten der UDF gewählt und legte alsbald sein Amt als Minister für Wirtschaft und Planung in Bandas Kabinett der nationalen Einheit nieder. Es ist offensichtlich, dass er sich für ein höheres Amt in Stellung bringt.


Der Autor arbeitet für die GIZ. Von 2002 bis 2010 leitete er das GTZ-Vorhaben "Forum for Dialogue and Peace" in Malawi. Im Dezember 2012 sprach er auf einem Workshop der Initiative Südliches Afrika (INISA) an der Universität Leipzig zu "Malawi between internal factionalism and external pressure - Coping with critical junctures".

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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
42. Jahrgang, Nr. 1, Januar/Februar 2013, S. 30 - 32
Herausgeber: informationsstelle südliches afrika e.V. (issa)
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veröffentlicht im Schattenblick zum 23. Mai 2013