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LAIRE/1294: Konzernmacht - Werden Fracking-Gesetze in Deutschland gefrackt? (SB)


CETA - Freihandelsabkommen EU-Kanada könnte Umwelt- und Sozialgesetze aushebeln

Beispiel Fracking



Die Förderung von unkonventionellem Erdgas aus Schiefergestein mit der Methode des Frackings kommt in Deutschland weder bei Politik noch Zivilgesellschaft gut an. Selbst der gemeinsame Gesetzentwurf von Bundesumweltminister Peter Altmeier (CDU) und Bundeswirtschaftsminister Philip Rösler (FDP), in dem bereits starke Einschränkungen des Frackings vorgesehen sind, geht einigen Landesregierungen nicht weit genug. Anfang Mai hat der schleswig-holsteinische Umweltminister Robert Habeck (Grüne) im Bundesrat einen Antrag zur Änderung des Bergrechts eingereicht, damit Fracking, wie es bisher durchgeführt wird, nahezu ausgeschlossen wird.

Beim Fracking werden gashaltige Gesteinsschichten in teils mehreren tausend Metern Tiefe angebohrt, wobei der Bohrkopf von einer zunächst vertikalen in die horizontale Richtung umgelenkt wird. Dann wird unter hohem Druck ein Gemisch aus Wasser, Sand und Chemikalien in den Untergrund gepreßt und dadurch das Gestein regelrecht aufgebrochen (gefrackt). Anschließend wird das Gemisch (Flowback) wieder hinaufgepumpt, das in der Gesteinschicht verteilte Gas strömt zusammen, steigt auf und wird abgefangen.

Ein großer Teil des chemikalienbelasteten Gemischs bleibt im Untergrund, und da das Bohrloch in der Regel grundwasserführende Schichten durchstößt, besteht die Gefahr, daß das Wasser chemisch verunreinigt wird. Aus diesem Grund und weil anschließend ein veritables Entsorgungsproblem des Flowbacks besteht, der womöglich radioaktive Partikel enthält, und auch weil in einem Fördergebiet bis zu fünf Bohrstellen pro Quadratkilometer ausgebracht werden (Marcellus Shale, USA), gibt es aus Sicht von Umwelt- und Naturschutzorganisationen gewichtige Einwände gegen das Fracking.

Das Bergrecht und damit die Frage, ob Fracking genehmigt wird oder nicht, obliegt im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland der Länderhohheit. Schleswig-Holstein kann also sagen: 'Bei uns wird nicht gefrackt!'

Doch würde das Verbot auch dann noch gelten, wenn die Europäische Union und Kanada ihr umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement) [1] abgeschlossen haben? Die Verhandlungen darüber befinden sich im Endstadium, das Vertragswerk könnte noch in diesem Jahr abgesegnet werden. Werden nach einer Ratifizierung kanadische Firmen ein deutsches Bundesland verklagen können, wenn es sich weigert, Fracking zuzulassen, und die Freigabe erzwingen oder eine Entschädigung verlangen können?

Diese Frage scheint absurd, schließlich bestimmen die Regierungen die Regeln, wie ein Staat zu funktionieren hat, und nicht die Konzerne. Das sollte man zumindest meinen. Doch so einfach verhält sich das nicht. Da gibt es den hinlänglich bekannten Drehtüreffekt, demzufolge laufend Personen aus der Politik in die Wirtschaft und umgekehrt wechseln. Das trägt zu einer bereits vorherrschenden Interessengleichheit von Politik und Wirtschaft bei.

Noch ist nicht klar, wie sich das CETA konkret auswirken wird. Als sicher gilt indes, daß es Passagen zum sogenannten Investitionsschutz enthält und die Stellung der Unternehmen gegenüber dem Staat in Fällen von "indirect expropriation" - indirekter Enteignung - oder auch sogenannter Diskriminierung gestärkt wird. Selbst in einem von der EU-Kommission in Auftrag gegebenen Gutachten zu den Folgen des CETA wird jener Passus, der den Unternehmen Klagerecht einräumt, kritisch gesehen, wie wir weiter unten aufzeigen werden. Negativvorbild hierfür ist Chapter 11 des Nordamerikanischen Freihandelsabkommen (North American Free Trade Agreement; NAFTA), das es Unternehmen ermöglicht, Staaten vor einem internationalen Schiedsgericht zu verklagen.

Im übrigen liegt die Befürchtung, daß mit CETA Unternehmensrecht dem Bürgerrecht übergeordnet wird, gar nicht so fern. Wenn die Regierungen Beträge in dreistelliger Milliardenhöhe ausgeben, um Banken zu retten, da diese "systemrelevant" sind, aber dafür Sozialstreichungen vornehmen, was man so deuten kann, daß die darauf angewiesenen Personen als systemirrelevant angesehen werden, dann darf es niemanden wundern, wenn den Unternehmen durch ein Freihandelsabkommen Tür und Tor geöffnet werden soll.

In den 1990er Jahren war ein Versuch der Industriestaaten gescheitert, Investoren mehr Rechte als Staaten einzuräumen. Das ab 1995 im geheimen ausgehandelte Multilaterale Abkommen über Investitionen (MAI) scheiterte 1998 am Widerstand Frankreichs, das seine Industrie vor Zugriff durch die kapitalstarke Konkurrenz schützen wollte. Das MAI scheiterte aber auch am Widerstand der Öffentlichkeit, die zwei Jahre nach Verhandlungsbeginn aufgrund einer Indiskretion von dem Vorhaben erfuhr. Nach den Bestimmungen dieses Abkommens hätten Unternehmen einen Staat verklagen können, weil sie sich aufgrund seiner nationalen Umwelt- und Sozialauflagen als diskriminiert angesehen hätten. Kritiker befürchteten, daß durch das MAI alle staatlichen Umweltschutzmaßnahmen und Sozialgesetze auf ein stetig niedrigeres Niveau gebracht worden wären.

Das MAI lebt teilweise im geplanten CETA fort. Ein Zusammenschluß der Nichtregierungsorganisationen (NGO) Corporate Europe Observatory, The Council of Canadians und Transnational Institute hat sich mit den Bestimmungen dieses Abkommens befaßt und macht sich dafür stark, daß es in der bislang vorgesehenen Form verhindert wird. Dazu gehört Aufklärungsarbeit. In ihrem gemeinsam erstellten Briefing mit dem Titel "The right to say no: EU-Canada trade agreement threatens fracking bans" (Das Recht, nein zu sagen: EU-Kanada-Handelsabkommen bedroht Frackingverbote) vom Mai 2013 legen Pia Eberhardt, Timothé Feodoroff, Emma Lui, Cecilia Olivet und Stuart Trew dar, warum das CETA für kanadische Fracking-Unternehmen zum Türöffner in die EU-Mitgliedsländer werden könnte. [2]

Viele Fracking-Unternehmen seien zwar nicht in Kanada ansässig, aber in Zukunft könnten sie über Tochterunternehmen in Kanada das CETA in Anspruch nehmen, heißt es. Es gebe sogar Indizien dafür, daß Firmen nur aus diesem Grund ihren Hauptsitz nach Kanada verlegten. In dem bisher vorliegenden CETA-Entwurf würden in mehreren Kapiteln Bestimmungen genannt, die darauf hinausliefen, den Schutz der Umwelt, Gesundheit und Verbraucher zu unterwandern.

Im Mittelpunkt stehen die "Technical Barriers to Trade and Regulatory Cooperation", also die technischen Hürden für Handel und ordnungspolitische Zusammenarbeit. Sie ermöglichen es Kanada, Einfluß auf den Schutz der öffentlichen Güter in der EU zu nehmen. Als Beispiel wird in dem Briefing die Klage Kanadas vor der Welthandelsorganisation (World Trade Organization; WTO) gegen die EU wegen ihres Moratoriums auf Robbenprodukte genannt. [3] Kanada habe die Klage mit "unzulässigen technischen Hürden" seitens der EU begründet. Ein weiteres Beispiel sei die von der EU geplante European Fuel Quality Directive, falls diese darauf hinauslaufe, Treibstoff aus Teersanden als umweltschädlicher als aus konventionellem Erdöl zu deklarieren. Auch dann würde Kanada vor der WTO klagen.

Ebenfalls werde das CETA einen Vorgang ermöglichen, bei dem ein kanadischer Investor einen Streitfall mit einem EU-Mitglied außergerichtlich beilegen kann:

"Dieser Vorgang, Investor-Staat-Streitbeilegung, führt weltweit zu immer mehr Kontroversen, da er von Bergbau- und Energieunternehmen benutzt wird, um Maßnahmen einer Regierung beispielsweise zum Schutz der Umwelt oder öffentlichen Gesundheit in Frage zu stellen, da dies - in ihrer Lesart - indirekt ihre Profiterwartungen schmälert - oder, mit anderen Worten, gegen ihre finanziellen Interessen verstößt." [2]

Die NGOs schlagen vor, diesen "Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus" (Investor-state-dispute-settlement; ISDS) nicht in das CETA aufzunehmen. Andernfalls könnte es geschehen, daß in Kanada ansässige Unternehmen Klage gegen Frackingverbote oder allgemein gegen Umweltstandards anstrengen und die europäischen Steuerzahler womöglich hohe Kompensationszahlungen leisten müßten.

Man könnte geneigt sein, das als überzogene Befürchtung oder Verschwörungstheorie abzutun, wenn es nicht konkrete Beispiele gäbe, bei denen ein solcher Klageweg im Rahmen des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA beschritten wurde. Im vergangenen Jahr hat das US-Unternehmen Lone Pine Resources Inc. unter Berufung auf NAFTA-Bestimmungen Klage gegen die kanadische Provinz Quebec wegen ihres Fracking-Moratoriums eingereicht und 250 Mio. US-Dollar Entschädigung wegen "indirect expropriation", indirekter Enteignung, verlangt. [4]

Lone Pine Resources Inc. hatte bereits in die Erkundung der unkonventionellen Erdgasförderung investiert, als die kanadische Provinz ein Fracking-Verbot verhängte. Es wäre also besser gewesen, Quebec hätte gar nicht erst die Erlaubnis zur Exploration erteilt, und schon gar nicht in jenem Gebiet, in dem der US-Konzern tätig war: Ausgerechnet die ökologisch empfindliche Anticosti-Insel inmitten des St. Lawrence-Stroms. Es stellt sich allerdings die Frage, ob ein solches Fracking-Verbot nicht zum Investitionsrisiko jedes Unternehmens gehören sollte, denn schließlich hatten sich vom Standpunkt Quebecs aus die Voraussetzungen der Lizenzvergabe gewandelt. Außerdem spiegelt die Höhe der von dem Unternehmen geforderten Schadenssumme nicht allein die Kosten seiner Investitionen wider, sondern sie setzt sich auch aus den Profiten zusammen, die dem Unternehmen angeblich aufgrund der Entscheidung der kanadischen Provinzregierung entgangen sind!

Selbstverständlich würde mit dem CETA auch umgekehrt europäischen Firmen die Chance gegeben, Kanada zu verklagen. (Beispielsweise weil es Wälder vor Rodung oder Süßwasser der Großen Seen vor dem Zugriff der großen europäischen Wasserkonzerne schützen will.) Gegen die kanadische Regierung laufen weltweit die meisten Klagen im Rahmen solcher Investor-Staat-Dispute, die Entschädigungsforderungen belaufen sich auf zusammen fünf Milliarden US-Dollar, heißt es in dem NGO-Papier. Deshalb wolle Kanada diese Klausel beim CETA abschwächen. Es sei die Europäische Union, die den Druck mache. [5]

Die EU-Kommission hat eine Nachhaltigkeitsstudie (Sustainability Impact Assessment; SIA) zu den ökonomischen, sozialen und umweltbezogenen Folgen des CETA für die EU und Kanada erstellen lassen. [6] Der im Juni 2011 veröffentlichte Abschlußbericht befaßt sich unter anderem mit der Frage, wie sich das CETA auf die politischen Handlungsmöglichkeiten auswirken könnte. In dem Bericht heißt es hinsichtlich eines Streitfalls zwischen der Hansestadt Hamburg und Vattenfall, daß es zur Zeit noch nicht klar sei, in welchem Ausmaß solche Beispiele auf ein Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada angewandt werden könnten, doch lieferten "sie relevante Erfahrungen, die Grund zumindest für einige Besorgnis sind".

Bei diesem Streitfall ging es um eine Klage des schwedischen Energiekonzerns gegen Deutschland vor dem Schiedsgericht der Weltbank, dem Internationalen Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (International Centre for Settlement of Investment Disputes; ICSID), wegen wasserrechtlicher Auflagen für das Steinkohlekraftwerk Moorburg im Hamburger Hafen. [7] In einem anderen Fall verklagt Vattenfall Deutschland wegen der Abschaltung der Atomkraftwerke Krümmel und Brunsbüttel auf Schadenersatz in Höhe von über 3,5 Mrd. Euro.

Sind die Aussagen der CETA-Gutachter zunächst noch sehr allgemein gehalten, heißt es zwei Absätze weiter, daß die EU "als Folge der Investor-Staat-Bestimmungen" Einschränkungen ihrer politischen Handlungsfähigkeit erleben könnte, "was negative Auswirkungen auf die soziale Nachhaltigkeit" haben werde.

Zum Fracking selbst wird in dem Gutachten keine Aussage getroffen, wohl aber hinsichtlich der Folgen des CETA für die Umweltpolitik allgemein. Da wird zunächst die Feststellung getroffen, daß das CETA, sofern es sich nicht von der bestehenden Praxis in der EU oder in Kanada entfernt, wahrscheinlich keine "signifikanten" Folgen für die Umweltpolitik haben wird. Doch wie ist diese Aussage zu bewerten? Hier stellt sich die Frage, was die Autoren des Gutachtens unter "signifikant" verstehen. Sie selbst scheinen sich der Interpretationsspanne dieses Begriffs durchaus gewahr zu sein, wenn sie schreiben: Vergleichbar mit den Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus ISDS der NAFTA könnte das bilaterale Abkommen zwischen der EU und Kanada sehr wohl die Möglichkeiten, Umweltpolitik zu betreiben, verringern: "Mit anderen Worten, die Umweltpolitikeinschränkungen aufgrund der ISDS-Bestimmungen unter dem CETA werden wahrscheinlich weniger bedeutend sein, als mitunter vorausgesagt, aber sie werden deshalb nicht notwendigerweise unbedeutend sein." Die Autoren empfehlen der EU-Kommission, sehr genau zu beobachten, ob es zu einer Aushöhlung des Umweltschutzes kommt.

Zudem schreiben die Gutachter, daß so ein Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus vermutlich keinen Nettogewinn hinsichtlich der ökonomischen, sozialen und umweltbezogenen Nachhaltigkeit für die EU und/oder Kanada abwirft. Es gebe begründete Zweifel, daß die ISDS-Bestimmungen "unterm Strich zu Nachhaltigkeitsvorteilen beitragen".

Möglicherweise bedeutet das, daß die Umweltpolitik auf einigen Feldern gegenüber der Wirtschaft zurücktreten muß. Fracking könnte ein Beispiel hierfür sein, falls die europäischen Länder, die diese Methode ablehnen, erstens von anderen EU-Ländern, die dem Fracking positiv gegenüberstehen (beispielsweise Spanien und Polen), unter Druck gesetzt werden und ihnen zweitens weisgemacht würde, daß es keine wissenschaftlichen Beweise für die Gefährlichkeit des Frackings gibt. Darüber hinaus könnte es geschehen, daß die Staaten, die eine Anklage vermeiden wollen, Präventivmaßnahmen zugunsten der Unternehmen und zu Lasten der Umwelt- und Gesundheitsstandards der Bevölkerung beschließen.

Im CETA wird nicht nur der Bergbau, respektive das Fracking angesprochen. Das Abkommen behandelt die meisten umweltrelevanten Bereiche und natürlich nicht nur diese. In ihm wird grundsätzlich das Verhältnis zwischen Staat und Individuum sowie Staat und Unternehmen festgelegt. Das CETA gilt als Blaupause für das Transatlantische Freihandelsabkommen zwischen den USA und der EU, das TAFTA (Trans-Atlantic Free Trade Agreement), das zur Zeit vorbereitet wird und zu dem noch in diesem Jahr die Verhandlungen aufgenommen werden sollen.

Die "Right to say no"-Initiative fordert mit Blick auf eine mögliche Aufhebung des Frackingverbots, den ISDS-Mechanismus nicht in das CETA aufzunehmen. Der Lone Pine-Fall sei von größter Wichtigkeit für die EU und ihre Mitglieder, denn er zeige, daß die Regierungen empfänglich für Investor-Staat-Streitigkeiten in Verbindung mit Fracking und anderen kontroversen Energiegewinnungs- und Bergbauvorhaben sind und daß die Unternehmen danach strebten, das Vorsorgeprinzip zu unterlaufen.

Wenn ein Staat bereits ein Moratorium gegen Fracking verhängt hat, dürften die Erfolgsaussichten der Klage eines Unternehmens geringer sein, wenn aber wie in Quebec ein Verbot erst aufgrund neuer Erkenntnisse verhängt wird, eröffnet das womöglich für ein Unternehmen den Weg, sich über die eigenen Investitionen hinaus gerichtlich Entschädigungen zu erstreiten. Kritisch wird es, wenn ein Fracking-Unternehmen geltend machen kann, daß es zunächst von einer Regierung ermuntert wurde, die Förderung von unkonventionellem Erdgas zu explorieren, dann aber um die Früchte seiner Bemühungen gebracht wurde.

Vor dem Hintergrund des Freihandelsabkommens mit Kanada und in Zukunft vielleicht auch der USA ist der bloße Vorgang des Sondierens und Explorierens der nordamerikanischen Energiekonzerne in Deutschland nicht so harmlos, wie er manchmal dargestellt wird. Möglicherweise wurden damit bereits Rechtsverhältnisse geschaffen, auf die sich die Unternehmen später einmal stützen können, und die Bürgerinitiativen in Deutschland taten gut daran, sich im Frühstadium gegen das Fracking zu stellen.

Zwar ist der ganz große Wurf, mittels des MAI die staatliche Souveränität massiv einzuschränken, gescheitert, aber seitdem werden die dort verhandelten Inhalte in bilateralen Abkommen wie dem geplanten CETA Schritt für Schritt durchgesetzt.


Fußnoten:

[1] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/international/cooperating-governments/canada/

[2] http://www.tni.org/sites/www.tni.org/files/download/ceta-fracking-briefingen.pdf

[3] http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds400_e.htm#top

[4] http://business.financialpost.com/2012/11/23/canadian-taxpayers-could-be-on-hook-for-quebec-fracking-decision/

[5] Nachzulesen unter anderem in Kapitel 7, Absatz 7 eines vertraulichen EU-Dokuments vom November 2012, den The Council of Canadiens' Blog (http://canadians.org/blog/?p=18075) veröffentlicht hat.
http://www.lapresse.ca/html/1633/Document_UE_2.pdf

[6] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2011/september/tradoc_148201.pdf

[7] http://www.juve.de/nachrichten/verfahren/2009/06/icsid-verfahren-vattenfall-setzt-bei-moorburg-klage-auf-mannheimer-swartling-und-luther

15. Mai 2013